La loi des finances qui devrait être un moment fort pour consolider le processus démocratique, a tendance à devenir un non-événement.
Cette tendance conforte les sceptiques et élargit les rangs de ceux qui excellent dans l’amalgame et qui n’hésitent pas à jeter le bébé avec l’eau sale. Elle sape en profondeur l’effort des démocrates pour l’instauration de l’Etat de droit en vidant de sa substance la dimension ultra-technique de la démocratie que représentent les finances publiques. Le budget est l’expression de la volonté du gouvernement à répondre aux attentes, de sa capacité à innover pour assouplir les contraintes et de sa disposition à faire jouer au parlement le rôle qui est le sien.
Au-delà de la controverse au sujet du niveau du déficit budgétaire, le problème de fonds reste entier : Faut-il reléguer l’équilibre social en second rang en faveur des équilibres macro-économiques? Peut-on redonner confiance à l’investisseur en lui assurant un cadre macro-économique dit sain alors que le déficit social est inquiétant ?
Il nous semble urgent d’essayer une nouvelle approche basée sur les finances sociales pour sauvegarder la cohésion sociale et créer les conditions d’une relance économique. L’avantage de cette démarche est qu’elle porte en elle une solution plus pertinente aux déséquilibres macro-économiques.

I. Définition
Les finances sociales (FS) correspondent aux charges et prestations sociales assurées par le gouvernement, les collectivités locales et les entreprises publiques et semi-publiques.
Il s’agit là du budget social de l’Etat (BSE). Augmenté des contributions du privé, ce budget devient le budget social de la nation (BSN).
Ces deux documents permettent d’évaluer l’effort social par agent (Public/Privé ; Collectivités/gouvernement/entreprises publiques) et d’apprécier, à sa juste valeur, l’effort social de la nation.

II. Genèse du concept
La notion de BSN est apparue en France sous la IVème république; un document dans ce sens destiné aux parlementaires, a été annexé au projet de loi des finances à titre d’information.
Quant à la notion des FS, elle est beaucoup plus récente puisqu’elle n’est apparue véritablement dans la doctrine qu’au cours des années 90.
En fait, l’intérêt pour les FS en France, s’est affirmé “depuis l’institution, en 1996, des lois de financement de la sécurité sociale qui, en reconnaissant au parlement le pouvoir de délibérer chaque année des conditions de l’équilibre financier de la sécurité sociale, marque substantiellement le rattachement des finances sociales aux finances publiques”.

III.  Le pourquoi des FS
Les FS dans leurs deux composantes à savoir, les charges constituées pour l’essentiel des prélèvements obligatoires et les prestations, relèvent du domaine de la redistribution des revenus. A ce titre, elles permettent:
1. de porter un éclairage édifiant sur les mécanismes de cette redistribution et de s’interroger sur leur impact que se soit au niveau du poids des prélèvements obligatoires et de ses conséquences sur le revenu primaire ainsi que sur le capital ou au niveau des prestations et de leurs effets sur le revenu secondaire. En d’autres termes, les FS sont à la base d’une nouvelle approche pour aborder des questions aussi importantes que les inégalités et la cohésion sociale.
2. d’évaluer leur contribution à la couverture des besoins sociaux et de les approcher de l’apport de la société civile et des entreprises citoyennes pour évaluer l’effort de la nation et déterminer en conséquence le déficit social.

VI. Déficit social et déficit budgétaire.
Le déficit social  peut être évalué de la manière suivante :
 - Les besoins, qu’on peut assimiler aux charges, s’évaluent par référence aux normes standard internationales, telles que celles de l’OMS, et aux indicateurs du développement humain. Quant aux ressources, elles correspondent aux prélèvements obligatoires et à l’apport du privé.
Le déficit dégagé est un déficit global qu’il convient de ventiler en déficit primaire et déficit civilisationnel. Celui-ci est égal au déficit social primaire augmenté des besoins culturels effectifs et potentiels.
Le déficit social, qu’il soit primaire ou civilisationnel, est plus pertinent que le déficit budgétaire car, il ne saurait faire l’objet d’une manipulation des chiffres. Les astuces comptables et les possibilités qu’offre l’appareil statistique pour camoufler une réalité ou nier un fait, ne peuvent s’appliquer au calcul du déficit social sans être rapidement dénoncé et sans avoir des conséquences socio-économiques graves. Maquiller les chiffres d’un fléau social, comme la pauvreté ou le chômage, est une opération que les manipulateurs savent faire avec beaucoup de doigté et de réussite ; mais ce maquillage est dangereux en raison de ses dommages collatéraux. Les maquilleurs sont souvent piégés en prenant leur illusion pour la réalité, laissant ainsi filer le déficit social. Ils finissent par saper la confiance. Le social ne saurait se réduire à une écriture comptable ni à une simple statistique, c’est du vécu. Ne pas se rendre à cette évidence, c’est faire preuve d’une vision daltonienne pour ne pas dire d’un comportement irresponsable.
Une telle démarche dans un monde devenu un village où tout finit par se connaître et où l’informationnel est dominant ne peut avoir que des effets pervers. A titre d’exemple, quelle que soit l’ingéniosité de nos manipulateurs, ils ne peuvent induire en erreur les observateurs externes pour améliorer la 125ème place qu’occupe le Maroc dans le concert des nations par référence aux indicateurs du développement humain.
Par ailleurs, le déficit social est plus significatif que le déficit budgétaire parce  qu’il place au centre des préoccupations, l’homme au lieu de l’agrégat comptable et met en relief l’équilibre social et partant la cohésion sociale. On a beau dire qu’un cadre macro-économique sain favorise la croissance, mais l’expérience marocaine des dix dernières années montre qu’une telle assertion est sujette à discussion ; soit parce que ce cadre n’est pas aussi sain qu’on le pense en raison justement de la pratique du maquillage et du lifting soit que ce cadre, tel qu’il est conçu, ne correspond pas à la tendance lourde de l’économie, s’il ne la freine pas. Une maîtrise des prix à un niveau faible est inquiétante et ne saurait être une performance. Une inflation qui oseille entre 0,7% et 2,8% dans le cas d’une économie extensive que la marocaine, est l’expression d’une faible demande. Or, une telle faiblesse, conjuguée à un taux d’utilisation de la capacité de production tournant autour de 60%, n’est pas de nature à stimuler l’investissement.
En plus, se focaliser sur le cadre macro-économique même si celui-ci à son importance, comporte des risques dont il faut être conscient. De ces risques les plus importants sont :
 i)  Prendre l’économie marocaine qui souffre du sous-emploi pour ce qu’elle ne l’est pas. Adhérer sans nuance, au libéralisme versus consensus de Washington, c’est admettre, d’une manière ou d’une autre, l’hypothèse de base qui sous-tend la politique économique ultra-libérale et qui est aux antipodes de la réalité à savoir que l’économie nationale est dans une situation de plein emploi. Tout déficit dans ce cas, doit être rigoureusement combattu et l’interventionnisme étatique de quelque forme qu’il soit,  serait mal venu.
 ii) Une telle politique finit par lier les mains de l’Etat en le mettant dans une situation le moins qu’on puisse dire, inconfortable et paradoxale. Sa démarche est quasiment déconnectée de la réalité alors que celle-ci est fortement présente et devient de plus en plus contraignante. Ce paradoxe est perceptible au niveau des finances publiques. Au lieu d’une articulation judicieuse entre ces dernières et la croissance pour une dynamique socio-économique soutenue, le gouvernement se refuse de voir la réalité en face. Un tel comportement complique davantage les choses : Le déficit se perpétue et devient une obsession. Parallèlement, la situation socio-économique continue à se dégrader et devient préoccupante.
iii)  Le peu d’efficacité d’une politique économique qui, au demeurant, reste inefficiente et l’entêtement à maintenir le même cap, affectent la crédibilité de l’Etat et favorisent la défiance et l’attentisme.

IV. Les Finances sociales et la dynamique sociétale
La dynamique sociétale nécessite un cadre macro-économique commode. C’est le degré de sa commodité par rapport à la réalité qui détermine s’il est effectivement sain et non le fait qu’il est en phase avec le modèle de pensée dominante. Quelle que soit l’importance de ce cadre, la stabilité et la confiance passent impérativement par le renforcement et la consolidation de la cohésion sociale. Cette condition sine qua non investit les finances sociales d’un statut particulier. A ce titre, elles exigent : i)  des actions pour relancer la machine économique en vue de lutter contre le chômage et d’atténuer les disparités régionales ; ii)  des mesures pour améliorer les mécanismes de redistribution afin de circonscrire la pauvreté, réduire la précarité et éradiquer la paupérisation de la classe moyenne notamment. Elles nécessitent enfin, une démarche culturelle innovatrice basée sur la logique du résultat et la démocratisation à travers le renforcement du contrôle parlementaire.
1. Finances sociales, croissance et redistribution
De prime abord, il convient de rappeler que la croissance au Maroc est faible, précaire et largement déterminée par les caprices du ciel. De 1994 à 2003, le taux de croissance a varié entre 10 et –2%. Hors agriculture, ce taux qui tourne autour de 3% en moyenne par an, est quasiment constant. Cette tendance a beaucoup de chance de se confirmer dans le court et moyen termes si rien n’est entrepris pour changer de cap et opérer des réajustements de la politique économique. Dans ce cadre, une approche privilégiant les FS comme levier de relance économique peut se révéler fructueuse.
La réorientation des instruments relevant des FS pour plus d’efficacité et d’efficience, la réforme des prélèvements obligatoires notamment fiscale et la politique des grands chantiers sont les principaux ingrédients pour préparer une recette adaptée et élaborer une formule capable d’affranchir l’économie nationale de ses pesanteurs.
Nous allons consacrer quelques lignes aux deux premiers ingrédients quant aux grands chantiers, ils ne seront pas abordés car, nous leur avons déjà consacré un article à part.
 
A)  Pour plus d’efficacité des instruments relevant des FS
Les instruments faisant partie des FS en totalité ou en partie, sont nombreux, disparates et de formes multiples. Certains sont budgétisés, d’autres ne le sont pas. On distingue trois types : 
- des ministères dont les plus importants sont l’Education nationale, la Santé, l’Emploi et la formation professionnelle et l’Habitat ;
- des établissements ou agences à l’instar du Fonds Hassan II pour le développement économique et social, l’Agence de développement social, l’Entraide nationale, la Promotion nationale, les deux piliers de la Sécurité sociale à savoir la CNSS et la CDG, les organismes de prévoyance (CMR et RCAR), les mutuelles, la CNOPS, la Caisse de compensation, les deux Agences de développement dédiées respectivement aux régions du Nord et du Sud et l’ONICL ; 
- des comptes et programmes. Il s’agit plus particulièrement des comptes spéciaux de Trésor qui sont au nombre de 131 et des programmes mis en place pour faire face à des situations exceptionnelles (Sécheresse, tremblements de terre…) ou pour améliorer les conditions de vie d’une catégorie de population bien précise : lutte contre l’analphabétisme, l’adduction d’eau et l’électrification des douars (PAGER, PERG), le désenclavement (construction et aménagement de routes et de pistes rurales, PNRR).
La principale force de ces instruments est qu’ils centralisent une épargne institutionnelle importante (+ de 45%) et disposent de moyens financiers non négligeables. Les comptes spéciaux, à eux seuls, totalisent 24 milliards de DH comme ressources.
Ils ont un atout majeur en couvrant tout le territoire national et se distinguent par une forte présence dans la quasi totalité des secteurs économiques. Par contre, leurs principales faiblesses résident dans leur éparpillement, le manque de coordination, l’absence d’une vision et d’une stratégie partagée. Chaque instrument est soumis à sa logique propre et agit parfois en interférence avec d’autres instruments. Or, une meilleure allocation des ressources nécessite une intervention urgente pour inscrire cette logique dans une démarche globale.
Une meilleure coordination de ces instruments, par la mise en place d’un mécanisme approprié (un conseil national ou un observatoire) et l’élaboration d’une stratégie partagée qu’il faut décliner sous forme de plans d’action par instrument, sont autant de dispositions pour promouvoir à travers les FS, l’investissement et stimuler la demande. Mais au préalable, il faut mettre de l’ordre dans ces instruments en les soumettant à une réforme en profondeur.
Ce dispositif est à compléter en usant des finances sociales pour améliorer les mécanismes de distribution et faire de la croissance un moment fort dans un processus de développement bien maîtrisé.
B. Finances sociales et prélèvements obligatoires
Il convient au préalable de définir les prélèvements obligatoires. Ces derniers sont constitués de “l’ensemble des versements obligatoires effectués sans contrepartie  par les agents économiques aux administrations publiques” 1. Ainsi, les impôts, les cotisations sociales et tout autre prélèvement non volontaire et sans contrepartie relèvent de cette définition.
Ces prélèvements, principale ressource des finances sociales, ont un impact sur l’activité économique ainsi que sur la dynamique sociale. Leur niveau comme leur structure peuvent être à l’origine du ralentissement économique et du blocage social. Ainsi, un niveau excessif en termes de pression fiscale et de charges sociales incite à l’informel, à l’évasion et à la fraude fiscale d’une part, et pénalise la classe moyenne qui est portée sur la dépense et dont la propension à consommer est relativement importante d’autre part.
Par ailleurs, une structure non équilibrée et non équitable, ne peut qu’aggraver les inégalités et renforcer les frustrations. Faut-il rappeler qu’au Maroc, les 20% de la population les plus aisés réalisent 55,4% de la masse globale des revenus des ménages ; les trois quart du revenu des activités indépendantes non agricoles et plus de la moitié des salaires du secteur industriel ; alors que les 20% les plus défavorisés ne réalisent que 4,1% du revenu global de ménages .
Une action concertée dans le but de réformer le système fiscal est plus que jamais nécessaire pour : a) l’élargissement de l’assiette à des contribuables potentiels relevant plus particulièrement de l’agriculture moderne, de l’informel le mieux préparé et le plus disposé à intégrer le “formel” ; b) une sélectivité plus rigoureuse des avantages accordés en termes d’exonération notamment ; c) une meilleure répartition de la pression fiscale sur la base de certains principes dont en particulier l’équité et l’efficacité. L’objectif est de rendre le système fiscal plus cohérent, plus stable et d’en faire un moyen de redistribution pertinent et un outil de politique économique au service du développement.
Le délai de réalisation de cette réforme est capital. Le temps, dans le domaine des Finances sociales est précieux. Chaque jour perdu se traduit par un coût social additionnel et par une complication de la situation.
Il va sans dire que la réforme des prélèvements obligatoires dans leur volet fiscal est insuffisante eu égard à l’ampleur des besoins sociaux ; une action visant à améliorer les cotisations sociales s’impose. Dans ce cadre, des dispositions sont à envisager pour : a) améliorer le taux de couvertures de la CNSS dont le niveau ne dépasse pas 50% ; b) élargir la couverture sociale aux catégories socioprofessionnelles ne disposant pas d’un régime de retraité, c) activer la mise en place de l’Assurance Maladie Obligatoire (AMO) et du Régime de l’Assistance Médicale (RAMED).
Cela dit, les prélèvements obligatoires ont une limite, au delà de laquelle ils deviennent improductifs contrairement aux besoins sociaux qui sont extensibles. C’est pourquoi, nous considérons que la définition ci-dessus mentionnée des prélèvements obligatoires est restrictive et mérite d’être élargie en tenant compte de certaines contributions volontaires mais, sans contrepartie. Il s’agit plus particulièrement des Habous, une pratique répandue au Maroc et dans les pays musulmans, auxquels il convient d’ajouter les dons et legs.

V. Finances sociales et contrôle
Le dernier élément dans l’architecture des Finances Sociales n’est autre que le contrôle dans ses différentes formes notamment le contrôle de gestion d’une part, basé sur la logique du résultat et par conséquent sur la responsabilisation et le contrôle parlementaire d’autre part, qui va au delà de l’implication de la collectivité pour renforcer la culture démocratique.
Dans la note de présentation du projet de loi de finances pour l’année budgétaire 2005, le gouvernement cite la modernisation de la gestion publique parmi ses actions prioritaires. L’objectif de “la nouvelle perception de la qualité de la gestion publique (…) est basée sur la responsabilité et la performance afin de conférer le maximum d’efficacité aux dépenses budgétaires qui constituent le reflet exact des interventions de l’Etat” . Ces engagements méritent d’être salués et soutenus. La responsabilité et la performance supposent l’engagement et par conséquent une démarche contractuelle qui consiste à identifier les moyens en fonction des objectifs et à permettre aux concernés de faire preuve d’imagination, d’ingéniosité et d’user de leurs talons de tacticiens pour honorer leurs engagements et réaliser en conséquence, leurs objectifs.
L’option du gouvernement pour une gestion publique moderne appelle de notre part, deux principales remarques. La première concerne la possibilité de réajuster les objectifs le long du parcours dans un cadre réglementaire contraignant. Toute modification budgétaire est soumise au parallélisme des formes et doit être en conséquence approuvée par le parlement. La modernisation de la gestion des finances publique requiert la souplesse sans toucher aux prérogatives parlementaires. La seconde remarque a trait à la logique du résultat. Les engagements budgétaires doivent être l’aboutissement d’un processus de planification.
Avant d’être une technique, la modernisation de la gestion des finances publiques et plus particulièrement des finances sociales est une culture. De ce point de vue, sa réussite est tributaire du degré d’adhésion des fonctionnaires et de l’implication des institutions constitutionnelles notamment. Il faut donc éviter de ramener cette réforme à une question technique et d’en faire une affaire de techniciens seulement. Une large concertation est vivement souhaitée pour sensibiliser et bénéficier du soutien des forces laborieuses du pays. En plus, une association active du parlement est nécessaire car, cette modernisation est le prélude à une dynamique sociétale dépassant le cadre du budget et des finances sociales pour embrasser l’Etat et partant la société dans son ensemble.
Dans ce cadre, cette modernisation doit être élargie le plus rapidement possible aux composantes des finances sociales autres que celles qui relèvent du budget. De même, elle doit être accompagnée par un renforcement du contrôle parlementaire des finances publiques en générale et des finances sociales en particulier. “Le parlement est “ né ” de l’impôt” formule de Pierre Lalumière reprise par Jean-Pierre Camby et d’ajouter : “les finances publiques sont également à l’origine de la naissance du régime parlementaire en France” .
Sans cette condition, le débat budgétaire n’aura pas de sens et sera, comme l’a si bien résumé Edgar Faure, “Liturgie, Litanie, léthargie” ; et la démocratie en pâtira .
Les finances sociales qu’elles soient budgétisées ou non, doivent être discutées par le parlement et soumises à son approbation. Le mécanisme de débudgétisation ne doit pas se traduire par la réduction du droit de regard parlementaire. Il est donc important d’élargir le contrôle parlementaire à l’ensemble des composantes de l’Etat et à la totalité des mécanismes et techniques de la gestion de la chose publique.

Par Mohammed Chiguer